新作为 深调研

调研背景

2013年广州市两会上，市政协常委曹志伟提交的《万里长征审批图》掀起了全国范围内的行政审批改革浪潮。至今五年过去，浪潮不仅没有退消，反而越发猛烈。

在这张地图的诞生地广州，这五年内的工程审批改革保持着大约一年一更新的频率，从2013年4月的1.0版本，一路加码升级到最新4 .0版本：三个月前广州市政府发布了《广州市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》（穗府[2018]12号文）。

在1.0版本中，广州市政府出台了“并联审批、限时办结”的政策，要求政府投资项目审批时间不得超过145个工作日，在2.0版本中又补充了企业办事“一窗受理”新措施，3.0版本又新增三规合一的优化流程，到了现在的4 .0版本新开发了工程联审决策系统平台，把政府投资类项目审批时间压缩到90个工作日，社会投资类项目则进一步压缩至50个工作日。

经过这五年的工程审批改革，以往企业办事难的每一痛点都有了对应的解决措施。在4 .0之后，工程审批改革还将如何升级？政府行政审批流程多，根子在现有的法律法规赋予行政部门的管理权限多，企业但凡办个事都要去政府申请许可，能否从根源入手，直接缩减行政部门的审批事项？对此，广州市住建委表示，目前的优化提升确实都是以现有的行政法律法规体系为前提，未来等人大立法部门对于行政法律法规进行修正完善后，行政部门的管理权限会有所调整，到那时工程审批改革会做到事半功倍。

在工程审批系统改革前，企业在办事流程中稍微不注意项目就卡在中间停了下来：比如项目开工挖了一半碰到地下有文物或限高要调整被迫停工，企业傻眼；又或者在项目建设方案给政府审查时，A部门说要这样干，B部门说要那样干，部门打架企业夹在中间动不了只能干等。

就算没碰到上述大“坑”，“门难进，事难办”的小“坑”还是少不了的：一个项目开工要在不同部门之间反复跑腿、重复递资料；递交的材料不合格被打回后，怎么改才合格也没有政府的人来教……

上面种种办事痛点在如今的工程审批改革中都有了针对性的解决办法，政府审批流程再造也让企业真的感受到了便捷。

1

引入政务办监督

承诺办结期限前

系统亮红灯提醒

痛点：不同部门间反复跑腿、重复递材料

解决办法：一窗受理，材料只需交一次

企业要建个厂房或办公楼，涉及到的政府部门至少有10多个：要向市发改委递交立项申请；要向市国规委递交用地申请和规划许可申请；要向市住建委递交施工许可申请和技术方案审查申请；要向市环保局递交环评申请，还有公安消防要验收消防合不合格，市林业园林局看施工范围有没有要保护迁移的古树；市文广新局要看地下有没有文物古董……

在上述每一个环节，企业都要去递交大量的申请材料，少则十几项，多则二十多项，而且其中各种材料需要向不同部门反复递交。

整个流程跑下来企业累个半死，《万里长征图》也由此产生。

针对这一痛点，从2013年工程审批改革2 .0开始，广州市政务办就推出“一窗受理”的改革办法，无论企业要找10个还是20个政府部门，要交10项还是20项申请材料，全部都在珠江新城政务中心的“一窗受理”办事窗口交，同样的材料只要交一次就够了，剩下的都交给工作人员，企业不用再操心。

“一窗受理可不仅仅是在政务中心放块牌子让一个人坐那里收材料而已，这只是形式上的一窗受理，我们做的是以前台的一窗受理去带动后台的整个审批流程改革”，广州市政务办工作人员告诉南都记者。

他表示，在一窗受理之前，企业找政府部门办事，基本上是部门要什么材料，企业就要给什么材料，中间没价可讲。而且部门要的材料是什么形式和格式，都只是靠办事人员向企业口头讲解为主。至于这些材料是否必需，办事人员给企业讲得清晰不清晰，外人不知道，因为只涉及企业和办事部门两方。

而在设立一窗受理之后，收材料的从办事部门变成了广州市政务办，原本企业、办事部门的两方关系变成了企业、办事部门、市政务办三方关系，多了一个市政务办之后，可以以第三方的身份审视甚至监督办事部门收的材料合不合理、给企业的指引清不清晰。

“市政务办负责一窗受理的员工基本上都是新毕业的大学生，没有什么业务办理经验，一开始完全是业务小白，这些人去收企业交的材料之前要先去办事部门做培训，要收多少材料、要怎么引导企业填报资料，如果办事部门能够把这些事情向新毕业的大学生讲清楚，那他们肯定就能跟企业讲清楚，企业来办事肯定就更方便。”

另外，引入市政务办还有一个监督协调功能。过去办事部门向企业收材料的指引里还会留有一定弹性和自由裁量权，比如告诉企业办这个证要交十多项材料，材料清单里还会有“等等”字样，“这里的‘多’到底是多少？‘等等’又是什么？这些过去都没说清楚过，我们看到以后直接给办事部门说这些东西你必须说清楚，一是一二是二，‘等等’这样的表述全部要去掉，否则我们政务办的员工在一窗受理时没法操作。”

由市政务办而不是办事部门收企业材料还有一个好处，就是方便对办理时限进行监督，企业递交的材料全部合格，市政务办在一窗受理的窗口会给企业一个受理回执，以这个回执的时间为起点开始计时，办事部门承诺要在多少个工作日办结，到了期限必须办结给企业发证。“我们的系统里都有计时工具，在离承诺的办结期限前的两三天系统就会提前亮红灯，提醒办事部门加快进度，现在基本上都在期限前完成了。”

正是通过“一窗受理”模式下的行政审批流程再造，目前企业办事环节的许多材料都得以压缩，相应的审批速度也大大加快。以广州市国规委涉及的办证流程为例，目前企业办理建设项目选址意见书核发、建设项目用地预审、政府投资项目（项目建议书）审批、政府投资项目（可行性研究报告）审批、建设用地规划许可证核发等5项审批时间，由原70个工作日缩减为13个工作日，总材料由原38项减少至24项，精简率45%.

广州市政协常委曹志伟对广州一窗受理的做法也大加赞赏。他告诉南都记者，这种做法确实有实际效果，表面上看是让企业办事少跑腿、少排队、少等待，为企业办事人员提供了便利，实际上却体现着政府部门观念的转变，政府部门把入案材料的流转和政府部门间的协调等工作都替企业做了，将“要企业办事”转变为“为企业办事”。

他还建议，广州市政务办虽然不负责具体项目的审批，却能够作为第三方在政府审批部门和企业的沟通过程中，了解企业需求和政府审批部门的办事流程，能够从裁判员的角度对审批全过程监督，同时对全流程进行优化，建议要给予政务办对审批部门监管的权力，促进各政府部门改革和对审批流程不断优化。

2

建立微信群指导

有项目提前拿证

省利息4000万

痛点：要递交的材料太复杂，企业搞不清楚

解决办法：主动出击，通过微信等指导企业准备材料

为办证，企业要向政府提交大量申请资料，每项资料又有固定的格式和要求，准备得对不对、齐不齐不清楚，要到把材料交给办事部门时才知道，如有遗漏或错误，就要重新改，拉长办证时间。

而在本次4.0版本的工程审批改革中，广州市国规委也想了办法，改等企业来交材料为主动帮企业准备材料。

广州市国规委表示，今年以来他们梳理了2017年来公开出让地块项目，主动联系中标企业，引导其准备资料。在这个过程中，国规委工作人员还和企业建立工作微信群，直接在群里指导企业如何准备材料，解答企业疑问，一直说到企业懂为止。

2018年7月23日上午，保利公司代表从广州市国土规划委有关负责人手中，一次性接过该公司位于从化某项目的土地出让合同变更协议、建设用地批准书和建设用地规划许可证3个证照，这是今年7月广州市国规委执行4.0版本的工程审批改革以来办结的第1宗案件。

保利公司代表告诉南都记者，过去他们办理这3个证至少要跑3次政务窗口、3次递件、需要53个工作日，若遇合同条款有争议、材料不合要求，办理期限就更长。这次只跑了1次、6个工作日就拿到了，尤其是刚拿到地后广州市国规委审批处的工作人员就主动联系加微信，指导如何准备申报材料，“速度之快完全超出我们的想象”。

他还跟南都记者算了笔账：从化这个项目的投资总额是24亿，审批改革让企业提前两个月拿到证提前动工，按照现在的银行利率计算，24个亿投资额节省的两个月利息成本就是4000万，确实帮了企业大忙。

3

变“串联式”审查

为“并联式”审查

一次性亮出矛盾

痛点：部门意见打架，企业夹在中间为难

解决办法：开发工程联审决策系统，各部门同时亮出意见

对于一些重大工程或地标项目，由于技术难度高、涉及政府部门多，中间常会碰到同一事情不同政府部门意见打架的情况。比如一个地下空间，人防部门从防空专业考虑要求建成闭合的，但消防部门从消防专业考虑，要求是开敞的，两个部门意见不统一，且都有道理，企业夹在中间不知道该听谁的。

针对这种情况，在本次4.0版本的工程审批改革中，广州市住建委开发了工程联审决策系统平台，组建了联审决策委员会。在这个平台上，只要企业把建设方案报进来，各审批部门和相关单位同时提出审查意见，一次性充分暴露矛盾和问题，而且按“谁提出、谁负责”的原则，哪个部门提出的意见就由哪个部门指导企业修改，改到方案大家都通过为止。

而且，凡是通过了工程联审决策系统平台的建设方案，可直接作为后续审批手续的参考依据，发展改革、国土规划部门在办理规划选址、用地预审、可研批复、规划用地许可、规划工程许可等手续时，不再开展类似的技术审查，后续办证流程可大大简化。

广州市住建委工作人员告诉南都记者，这种“并联式”的技术审查方式是广州独具特色的改革措施，它突出了集中审查的优势，改变了过去多个审批部门各自为政进行技术审查、部分部门意见相互矛盾难以协调一致的局面，极大地压缩了技术审查的时间，提高了技术审查的质量。

工程联审决策系统平台出台后，已于10月18日和10月23日召开两次专业委员会会议，各部门在平台共审议通过了幸福大道等9个市政路桥项目的建设方案，4个项目已获通过，其中幸福大道、同宝路两个项目已到立项规划用地阶段的“并联审批”阶段。

曹志伟也对一再优化升级的工程审批系统表示肯定，认为对于中小企业来说办事确实方便了许多，但他认为后续仍有很大的提升空间，至少在房地产开发行业依然有A、B政府部门的一些做法互相打架的情况需要解决，需要继续改进。

4

查清文物后卖地

企业再不用担心

半路出“幺蛾子”

痛点：项目进行到一半因发现文物或限高等原因停工

解决办法：提前查清地块情况和要求，“净地”出让

过去企业拿地后干到一半，可能出现地下挖出文物必须停工的情况，在广州过去的重大城建项目中也曾出现楼盖到一半，忽然接通知要限高，房子高度要降低。

类似这种意外情况往往让企业猝不及防，不仅拖延了时间也增加了项目建设成本。

针对这一情况，从4.0版本的工程审批改革开始，各涉及的城建部门也陆续出台包括“净地出让”等一系列新措施，保证企业拿到地之后就可以直接动工，不会再出现干到一半要停工的情况。

例如，4.0版本中提出，在政府卖地前土地储备部门就要通过统一平台，向各个涉及的政府部门汇总拟出让地块的技术指标和要求，卖地前就把所有的准备工作都办好，先勘探清楚下面有没有文物，地块周边有没有要保护的古树，地下的燃气管道、通信光缆、地铁隧道要怎么避开，周围有没有山地滑坡等地质隐患要治理，这些所有该查该验的都提前做完，然后再卖地，这样企业拿地后马上就可以动工，再也不用拿了地之后跑各个部门挨个查一遍。

对于工厂、车间、办公楼等产业项目，以往工业企业拿了地后还要再自己请设计院做好建筑设计，而这次政府在卖地时就把建设设计方案都做好了，直接“带方案出让”，企业拿了地，房子该怎么盖都是现成的，直接招标找施工队进场开干就行了。

以往企业拿地开工前后还要找自来水公司和供电局办理临时供水供电手续，否则没有水电无法施工。对此4 .0版本提出，水电气供应企业要提前启动用地红线范围外有关接驳工程实施，确保水电气按照主体工程要求同步实施、同步完工、同步供应。

像规定政府部门办理时限一样，4.0版本也对公共服务企业的办事流程统一规定了时限，凡是企业报进来的申请，必须在规定时限内办好。例如自来水公司开展方案审核、接水方案设计等环节，总时限不超过15个工作日；燃气公司开展方案审核、验收等环节总时限不超过10个工作日。同时，严禁供水、电、气公司向用户违规收取接入费、接口费、点火费等。

为让企业不用分别去跑自来水公司、供电局和燃气公司，今年8月广州市政务办在珠江新城政务中心开设“市政公用综合窗口”，组织供水、供电、燃气、通讯和地铁等单位进驻，实现市政公用单位“一个窗口”对外，为企业提供水、电、气、通信、地铁设施保护等方面的配套服务。

广州市政务办工作人员告诉南都记者，现在企业找政府审批的环节已经优化得较好，剩下的还有企业要找社会中介服务机构（如测绘勘探等环节）和公共设施服务类国企（如水电煤气公司），由于这部分并非作为行政部门的政府能完全掌控，只能协调，因此未来的工程审批再优化将主要针对这些环节。

过去五年广州工程审批改革历程

工程审批改革

1.0版本

时间：2013年3月，标志是穗府[2013]年8号文，由广州市政协常委曹志伟的“万里长征图”触发

亮点：提出了“并联审批、限时办结”的政策，把审批办事指南标准化；试点网上审批；提出政府更新项目审批不得超过145个工作日

工程审批改革

2 .0版本

时间：2013年12月，标志是穗府[2013]年30号文，广州市政务办编制《广州市建设工程项目联合审批办事指引》

亮点：开始了一窗受理，同样材料只要交一次就够

工程审批改革

3 .0版本

时间：2017年4月，由国办[2016]年29号文触发，以穗府[2017]年9号文为标志

亮点：试点政府投资项目三规合一；在萝岗、南沙试点了企业告知承诺制

工程审批改革4 .0版本

时间：2018年8月，由国办[2018]年33号文触发，以穗府[2018]年12号文为标志，出台《广州市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》

亮点：开发工程联审决策系统平台；供水供电等国企在政务办设受理窗口

统筹：南都记者尹来

执行统筹：

南都记者 赵安然 邹琳

采写：南都记者魏凯